Réforme territoriale : un grand chambardement improvisé

L’organisation territoriale française est complexe : 36 681 communes dont plus de la moitié ont moins de 500 habitants (40% des communes de l’UE sont françaises !), 4055 cantons et à peine moins d’intercommunalités, 342 arrondissements, 101 départements et 27 régions. Il y a trop de communes, trop de niveaux différents et tout cela coûte aux contribuables que nous sommes, vous et moi. C’est une réalité et une simplification du « mille-feuille » administratif français est souhaitable. Le gouvernement Hollande a décidé d’une réforme territoriale en trois actes dans le droit fil de la réforme Sarkozy de 2010 (cf J. Fontaine, 2011) : loi du 17 mai 2013 sur les départements, loi du 19 mai 2013 sur les 13 métropoles, loi du 25 novembre 2014 sur le découpage régional. Cette réforme répond-elle à l’objectif fixé et permet-elle une amélioration de la participation des citoyens à la gestion des territoires dans lesquels ils vivent ? Qu’il nous soit permis d’en douter, aussi bien au niveau des départements que de celui des régions.

La réforme départementale.

L’organisation départementale en cantons souffrait d’un handicap particulièrement grave : l’inégale représentation des citoyens. Ainsi, en 2012, dans l’Ain, le canton de Brénod comptait moins de 3800 hab. et celui de Ferney-Voltaire plus de 40 000, soit largement 10 fois plus. Et ce type de différences était courant dans bien d’autres départements. Par ailleurs, du fait des habitudes politiques françaises, les candidats étaient toujours plus nombreux que les candidates et les Conseils généraux étaient des repaires vigoureux de la phallocratie politique française. La volonté de réforme du gouvernement qui s’attaquait ainsi à deux inégalités fondamentales était donc tout à fait positive.

Mais le résultat, du point de vue des territoires et du rapport des citoyens à ces territoires, est catastrophique : beaucoup des nouveaux cantons ruraux sont très vastes ; ainsi, le nouveau canton de Pont-d’Ain, surnommé « le canton chaussette », s’étend sur plus de 50 km du nord au sud et moins de 10 d’est en ouest ; quels rapports et quels intérêts en commun peuvent avoir les habitants de Dortan (village du bassin industriel d’Oyonnax) et ceux de Priay ou Varambon qui sont déjà dans la zone d’influence lyonnaise ?

Par ailleurs, les nouveaux cantons font fi des limites administratives et politiques préexistantes : les limites de communautés de communes sont rarement respectées, pas plus que celles des circonscriptions législatives ou des arrondissements. Enfin,le choix des noms des cantons est parfois discutable : c’est la commune la plus peuplée qui a été imposée ; or, cette commune peut parfois être une commune-dortoir d’une ville voisine, sans aucun service (par exemple Attignat ou Replonges), alors qu’à quelques km peut se situer une commune à peine moins peuplée mais qui a des fonctions d’encadrement beaucoup plus importantes (collège, marché, banques, commerces…) où de nombreux habitants ont l’habitude de se rendre et à laquelle ils s’identifient. Ainsi, cette réforme qui avait au départ des objectifs que l’on ne pouvait que soutenir aboutit, du fait de sa précipitation et de son manque de réflexion, à un affaiblissement du lien entre le citoyen et le territoire sur lequel il réside et vit, à une déterritorialisation qui ne peut que favoriser l’éloignement du citoyen de la chose publique et donc l’abstention.

Une autre réforme était-elle possible ? Oui, me semble t-il. Cette réforme donne l’impression de s’être arrêtée à mi-chemin : quitte à rompre le lien entre le citoyen et l’électeur -ce qu’elle fait de toutes façons- il fallait supprimer le canton et élire le Conseil départemental dans une circonscription unique, le département, et à la proportionnelle, ce qui aurait permis à toutes les formations politiques représentatives d’avoir des élus, alors que le mode de scrutin actuel (comme la précédent) favorise le bipartisme dont nous connaissons les inconvénients.

La réforme régionale

Si la réforme départementale avait des motifs recevables, je cherche encore et toujours les motifs réels de la réforme régionale. Le gouvernement prétend que les régions françaises sont trop petites en comparaison avec les autres régions européennes. Qu’en est-il réellement ?

En moyenne, les régions françaises actuelles sont moins peuplées que les régions britanniques ou allemandes mais plus que les régions espagnoles. Ces écarts, bien réels, ne sont cependant pas considérables. Inversement, les régions françaises sont, après les espagnoles, les plus vastes d’Europe.

La réforme adoptée par le Parlement verra le nombre de régions de France métropolitaine passer de 22 à 13, avec trois cas différents : maintien de certaines régions actuelles, fusion de deux régions (Rhône-Alpes – Auvergne…) ou de trois. Ainsi, les nouvelles régions auront une population quasi-équivalente à celles d’Allemagne ou du Royaume-Uni, mais, avec une superficie moyenne de 42 500 km2, elles seront beaucoup plus vastes et les périphéries seront beaucoup plus éloignés des nouveaux chefs-lieux. La palme de l’immensité revient à l’Aquitaine – Limousin – Poitou-Charentes qui, avec 84 100 km2 sera plus vaste que les trois pays du Bénélux 76 700 km2 ! Avec 69 700 km2,  Rhône-Alpes – Auvergne est à peine plus petite. On peut d’ailleurs se demander quels sont les points communs entre Savoyards et Auvergnats ou entre Béarnais et Poitevins ?

La carte des régions actuelles était-elle pour autant parfaite et devait-elle rester immuable ?Cette carte, élaborée en 1955 et finalisée en 1960, souffrait de certaines imperfections : le partage de la Normandie en deux régions est très discutable et beaucoup de Normands demandent la réunification de leur région. Certaines régions à faible centralité sont écartelées entre des influences divergentes, ce qui est le cas de la Picardie ou du Poitou-Charentes. Un éclatement de ces régions, sous réserve de l’accord de leurs habitants, était donc envisageable avec le rattachement de leurs  départements aux régions voisines. Mais au-delà de quelques cas qui posaient problème et qui auraient entrainé une légère réduction du nombre de régions métropolitaines 18 à 20 au lieu de 22), le charcutage sans concertation du territoire n’a aucune justification, si ce n’est une soumission de plus en plus grande aux logiques libérales où « la concurrence libre et non, faussée » est devenue l’alpha et l’oméga des politiques françaises et européennes, naturellement sans consultation du « peuple souverain ».

D’autres réformes indispensables et possibles

Sarkozy voulait sa réforme territoriale en rapprochant Régions et Départements par la création de « conseillers territoriaux » remplaçant les conseillers régionaux et généraux (cf J. Fontaine, 2011), Hollande impose la sienne en rajoutant une couche au « mille-feuille » administratif par la création des métropoles. Toutes deux ont des points communs, aussi bien dans les buts (mettre en concurrence les territoires dans le cadre d’une économie complètement libéralisée au service de la finance internationale) que dans les prétextes (faire des économies) ou que dans la forme (ces réformes sont menées à la hussarde, par « le haut », sans concertation réelle avec les citoyen-ne-s). Faut-il pour autant renoncer à toute idée de réforme territoriale ? Je ne le pense pas.

L’organisation territoriale française, qui date de la Révolution (1790), continue à reposer sur le triptyque État-département-commune, malgré les réformes du dernier demi-siècle. Elle était adaptée à la France très largement rurale et stable de cette époque. « Aujourd’hui l’éclatement des fonctions dans l’espace, l’hyper-mobilité, rendent obsolète la commune. De ce fait, notre organisation administrative est devenue un boulet. Il est donc urgent d’en changer et il faut réformer par le bas (bottom-up) pour atteindre ensuite l’échelle régionale. » La proposition d’A. Moine (2014), que je partage, est à l’opposé des réformes passées et présentes. Deux réformes me paraissent beaucoup plus urgentes et importantes que les propositions « hollandaises » : la réforme communale et celle des compétences.

Le nombre de communes françaises est beaucoup trop élevé. Nous ne sommes plus, comme au XVIIIe siècle, à l’époque des petites communautés rurales semi-autarciques où l’horizon se limitait, pour la plus grande partie de la population, au clocher de l’église paroissiale. Aujourd’hui, la dissociation entre le lieu de résidence et le lieu de travail (ou d’études) est la règle. Certaines petites communes n’ont plus aucun lieu de sociabilité : ni école, ni café, ni épicerie ou boulangerie… Par ailleurs, la technicité du « métier » de maire et ses responsabilités ne font que s’accroître, ce qui décourage les postulants aux fonctions municipales : dans certaines petites communes, il n’y avait parfois pas de liste au premier tour et dans de très nombreux cas, une seule liste. Peut-on alors parler d’élection ? N’est-ce pas, de fait, une cooptation ? Si l’on regarde ce qui se fait dans les autres pays européens, on constate que, plus d’une fois, le nombre de communes a été fortement réduit :  c’est ainsi que, jusqu’en 1975, la Belgique était dans une situation très voisine de la France : elle était divisée en 2359 communes, un peu plus petites que les communes françaises (12,5 km2 en moyenne, contre 15) mais plus peuplées (4500 hab. contre 1700) ; la réforme de 1975 a divisé le nombre de communes par 4 : elles sont désormais au nombre de 596, soit une moyenne de 18 500 hab. et de 50 km2. Une réforme de ce genre est parfaitement envisageable en France où il est tout à fait possible de diminuer le nombre de communes. Deux types de fusions me paraissent possible : en milieu rural des petites communes pourraient fusionner entre elles ou une petite commune pourrait se rattacher à une plus importante (par exemple Saint-Sulpice à Saint-Didier d’Aussiat) ; en milieu urbain ou semi urbain, des communes de petite taille pourraient se rattacher à une plus importante (par exemple Saint-Denis-2,4 km2- à Ambérieu-en-Bugey). Ce ne sont bien évidemment que des hypothèses. Une réforme de ce type ne pourrait que se faire dans le cadre législatif, en fonction des réalités locales et avec prise en compte des avis des populations intéressées. C’est seulement après une réforme communale qu’aurait due être envisagée une réforme des intercommunalités, des départements et des régions.

La question de la répartition des compétences -et des moyens qui vont avec- entre l’État et les collectivités locales est une question-clé : si les Régions françaises sont aussi faibles et aussi peu reconnues à l’échelon européen, c’est en raison de la faiblesse de leurs compétences et de leur budget, non en raison de leur prétendue petite taille (cf supra). Selon l’Association des Régions de France, le budget régional moyen par habitant est de 3561 € en Allemagne et 4940 € en Autriche ; en France, il est de… 395 €, soit 10 fois moins ! (A. Moine, 2014). Si l’on veut des Régions fortes, il faut s’en donner les moyens, en compétences et en finances. Certes, il y a quelques doublons entre les différentes collectivités locales et ils doivent disparaître, mais là n’est pas l’essentiel. Il faut poursuivre la décentralisation et la déconcentration afin de donner plus de responsabilités aux Régions, c’est la condition sine qua non pour les renforcer. Mais l’État a beaucoup de difficultés à avancer dans la réforme des compétences ; alors que les élections départementales auront lieu le  mois prochain, les compétences des départements ne sont toujours pas connues…

Jacques Fontaine, février 2015

Sources :

Fontaine J. (2011) : Non à la réforme territoriale, Rouge & Vert, n° 322
Moine A. (2014) : Restructurer (réorganiser) les territoires, pourquoi, comment ? (www.epibesancon.fr)

Extrait de Ebullitions
“Canard Ain Pertinent” (co fondé par JP Cotton et André Duny en 2002)

 

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